中华人民共和国最高人民法院行政判决书

                                                                          (2007)行抗字第3号

       抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
       原审原告：公主岭市福斯特妇女用品有限公司。
       法定代表人：朱德奎，该公司经理。
       委托代理人：吉林桌瑞律师事务所律师
       原审被告：公主岭市工商行政管理局。
       法定代表人：郭宝安，该局局长。
       委托代理人：高金和，该局副局长。
       委托代理人：程学敏，吉林程学敏律师事务所律师。
       原审原告公主岭市福斯特妇女用品有限公司（以下简称福斯特公司）不服原审被告公主岭市工商行政管理局（以下简称市工商局）工商行政处罚一案，公主岭市人民法院作出（1999）公行初字第75号行政判决，维持了市工商局作出的公工商处字（1999）第1号处罚决定书。四平市中级人民法院作出（2000）四行终字第13号行政判决，维持了原判。后四平市中级人民法院作出（2004）四立行再字第1号行政判决，撤消了该院作出的行政判决和市工商局作出的公工商处字（1999）第1号行政处罚决定书。吉林省人民检察院于2005年8月8日作出吉检行抗字（2005）19号行政抗诉书，向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院作出（2005）吉行再终字第6号行政判决，维持了四平市中级人民法院作出的（2004）四立行再字第1号行政判决。市工商局不服吉林省最高级人民法院（2005）吉行再终字第6号行政判决，向最高人民检察院提出申诉，最高人民检察院向我院提出高检行抗（2006）5号行政抗诉书。本院于2007年11月7日裁定提审本案，并依法组成合议庭，于2008年1月22日公开开庭审理了本案。最高人民检察院派王天颖检察员、李颖代理检察员出席法庭。福斯特公司的法定代表人朱德奎及其委托代理人李广同，市工商局的委托代理人高金和、程学敏到庭，法定代表人郭宝安因故未到庭。本案现已审理终结。
       吉林省高级人民法院经再审查明：福斯特公司于1997年1月10日经市工商局核准登记成立。1998年3月5日，市工商局根据吉林省工商局的通知。在公主岭日报发布了《市工商局关于1998年度个体工商户和1997年度私营企业（有限责任公司）年检验照的通知》（以下简称年检通知），规定从3月1日至4月30日对全市境内的个体工商户、私营企业和有限责任公司进行年度检验，凡领取《营业执照》的个体工商户和私营企业，到所辖区工商分局参加年检。有限责任公司到市工商局个体科参加年检。福斯特公司在年检期间向市工商局个体科送交了《公司年检报告书》，后又通过塔南分局在营业执照正副本上加盖了市工商局两枚私企年检戳记。1998年6月6日和7月7日，市工商局先后在公主岭日报发布了（1998）第19号限期年检和（1998）第21号对在限期内仍未年检的企业，拟吊销营业执照并告知听证权利的两个公告。1998年10月22日，市工商局在公主岭日报发布（1998）第22号公告，对福斯特公司等41家未参加年检的企业，吊销营业执照。福斯特公司不服，向公主岭市人民法院提起行政诉讼。公主岭市人民法院判决撤销市工商局吊销福斯特公司营业执照的行政行为，并责令其重新作出行政行为。据此，市工商局又以福斯特公司未按规定接受公司年检，而到无公司年检权的塔南分局，通过非正常渠道取得两个非私营有限公司年检戳记，并确认无效为由，于1999年8月18日对福斯特公司作出公工商处字（1999）第1号《关于吊销公主岭市福斯特妇女用品有限公司营业执照的决定》。同日，市工商局还作出听证告知书。1999年8月23日、9月10日，市工商局通过邮寄方式向福斯特公司送达。福斯特公司在原一审起诉状中称：收到听证告知书的时间为1999年8月26日，收到处罚决定书的时间为1999年9月6日。
       吉林省高级人民法院再审认为，福斯特公司营业执照上取得的两枚年检戳记是真实的。塔南分局作为一级工商机关，其所盖公章对外发生法律效力。至于工商机关的内部职能划分，属于其行政管理范畴，对外不能对抗相对人的合法权益。虽然福斯特公司在1998年企业年检过程中有怠于履行义务的情形，但行政管理相对人的行为与被诉具体行政行为合法与否不具有直接的因果关系。福斯特公司的行为过错，并不必然意味着是工商局的行政行为合法。行政管理瑕疵责任应有市工商局承担。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第六十八条“公司不按照规定接受年检的，由登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照”。国家工商行政管理局公布施行的《企业年度检验办法》第十九条规定
“企业未参加年检不得继续从事经营活动。登记机关对年检截止日期前未参加年间的企业法人进行公告。自公告发布之日起，30日内仍未申报年检的，吊销其营业执照”。但是，市工商局作出公工商处字（1999）第1号行政处罚决定书所依据的事实是“福斯特公司未参加年检取得的年检戳记被确认无效”，这与福斯特公司“未按规定参加年检”是两个不同的概念，市工商局作出具体行政行为适用法律错误。据此，该院以市工商局作出的公工商处字（1999）第1号行政处罚决定书认定事实主要证据不足，适用法律法规错误，判决维持四平市中级人民法院2004年3月28日作出的（2004）四立行再字第1号行政判决，即撤销市工商局于1999年8月18日作出的《关于吊销公主岭市福斯特妇女用品有限公司营业执照的决定》的具体行政行为。
      最高人民检察院抗诉认为，吉林省高级人民法院（2005）吉行再终字第6号行政判决书认定事实及适用法律均有错误。（一）吉林省工商局吉工商个字（1997）171号文件规定私营企业包括有限责任公司的年检应当符合正本粘贴年检花，副本加盖年检章的要求，并且明确规定有限责任公司必须在市工商局个体科接受年检。1998年3月5日，市工商局在公主岭日报上发布年检通知，明确规定有限责任公司到工商局个体科年检。福斯特公司仅到市工商局个体科提交了一份年检报告书，通过非正常途径到塔南分局取得了非此类公司年检公章。福斯特公司明知应到市工商局年检，因材料不齐全又去塔南分局盖章，其主观上具有明显的规避法律的故意，客观上不具备通过年检的任何条件，市工商局认定其两枚戳记无效是有依据的。终审判决认定“公主岭市工商局的处罚决定书认定福斯特公司营业执照上取得的两枚年检戳记无效，缺乏事实及法律依据”属于认定事实错误。（二）工商行政管理机关是行政执法部门，依法行政是其职责，年检分工是法律规定的一种行政管理职责，任何单位和个人都无权越权。盖章不是年检唯一的法定条件。塔南分局不是一级国家行政机关，而是市工商局的派出机构，对外不能独立行使职权，其职权范围有工商局认定。因此，塔南分局的盖章，并不能产生年检的法律后果。终审判决认定“塔南分局作为一级国家行政局机关，其公章一经盖上就对外发生法律效力，至于工商管理部门的内部职能划分属于其行政管理范畴，对外不能对抗相对人的合法权益”，没有事实和法律依据。（三）根据《公司登记管理条例》第六十八条和《企业年度检验办法》第十九条规定，吊销营业执照的前置条件是罚款、限期接受年检，吊销执照前30日公告。市工商局作出公工商处字(1999)第 1号行政处罚决定书确认年检戳记无效是以福斯特公司未按规定参加年检为前提的；作出吊销营业执照的决定是以福斯特公司在两次公告后仍不到规定的部门参加年检为前提的。终审判决认定福斯特公司参加年检取得的年检戳记被确认无效与福斯特公司未按规定参加年检是两个不同的概念，市工商局作出具体行政行为适用法律错误。这是没有法律依据的。
   庭审中，福斯特公司提出被诉具体行政行为程序违法、未依法保证其在行政程序中的听证权利，再次作出的行政行为与被撤销的行政行为基于同一事实，违反了行政诉讼法的规定，请求法庭依法审理并作出公正判决。
       本院庭审查明：福斯特公司在市工商局核准登记的企业性质为有限责任公司，注册号为24426253-3.福斯特公司在一审起诉状中载明收到处罚决定书的时间是9月11日。本院对吉林省高级人民法院再审查明的其他事实予以确认。对于终审判决认定的上述事实经过，双方当事人在庭审中为表示异议。本院认为，《公司登记管理条例》和《企业年度检验办法》是企业依法进行年检的法律依据。《公司登记管理条例》第八条规定：“市、县工商行政管理局负责本辖区内本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司的登记，具体登记管辖由省、自治区、直辖市工商行政管理局规定”。第四十九条规定：“每年1月1日至4月30日，公司登记机关对公司进行年度检验”。《企业年度检验办法》第四条规定：“国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局是企业年检的主管机关。上级工商行政管理局可以委托下级工商行政管理局负责核准登记的企业的年检”。吉林省工商局吉工商个字（1997）171号文件规定，私营企业（含自然人出资和自然人出资占注册资本51%以上的有限责任公司）的年检由个体私营监督管理部门进行。根据该文件，市工商局公工商个字（1998）第8号文件规定，“有限责任公司的年检由市局个体科进行”，该局在当地报纸上发布的年检通知明确告知：凡领取《营业执照》的个体工商户和私营企业，一律到辖区工商分局参加年检；有限责任公司到市工商局个体科年检。福斯特公司曾向市工商局个体科提交年检文件，表明福特业公司对年检程序规定是明知的。市工商局认定福斯特公司未按照规定接受年检，而到无公司年检权的塔南分局进行年检的事实客观存在。
      《企业年度检验办法》第十六条规定：“登记主管机关通过年检的企业，签署通过年检的意见。在其营业执照上加贴带有A、B标记的年检标识和加盖年检戳记后，企业取得继续经营的资格”。第二十八条规定：“企业年检报告书格式、年检标识的样式、年检戳记样式以及其他有关年检的重要文书表示，由国家工商局行政管理局统一制定”。根据上述规定，公司登记机关是企业年检机关，年检合格后，需在营业执照上加贴带有A、B标记的年检的标识和加盖年检戳记。福斯特公司没有按照规定到指定的年检机关进行年检，而是从塔南分局取得了两枚不符合年检要求的年检戳记。市工商局以福斯特公司未按规定参加年检，确认取得的两个非私营有限公司的年检戳记无效，亦有事实根据和法律依据。吉林省高级人民法院（2005）吉行再终字第6号行政判决书认为：“福斯特公司营业执照上取得的两枚年检戳记是真实的。塔南分局作为一级工商机关，其所盖公章对外发生法律效力。至于工商机关的内部职能划分，属于其行政管理范畴，对外不能对抗相对人的合法权益”，不符合法律规定。
     《公司登记管理条例》第六十八条规定，“公司不按照规定接受年检的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照”。《企业年度检验办法》第十九条规定：“企业未参加年检不得继续从事经营活动。登记机关对年检截止日期前未参加年检的企业法人进行公告。自公告发布之日起，30日内仍未申报年检的，吊销其营业执照”。福斯特公司对两次年检公告不予理睬，市工商局以未按规定参加年检为由依法作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。
       根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条关于“当事人有权陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行核实；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定以及第四十一条关于“行政机关在作出行政处罚之前，不依照第三十一条、三十二条的规定向当事人告知给予处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述申辩，行政处罚决定不能成立”的规定，市工商局法制科填写的拟作出行政处罚案件核审表送审时间为1999年8月18日。同日，市工商局向福斯特公司签发了《听证告知书》，并告知其在收到通知之日起三日内有提出陈述、申辩和要求举行听证的权利，逾期未提出的，视为放弃上述权利。该《听证告知书》于1999年8月23日邮寄送达，该公司于8月26日收到。福斯特公司收到《听证告知书》后，应当在8月29日之前依法向市工商局提出听证申请，但该公司未在法定时间内行使听证的权利。市工商局于1999年9月10日向福斯特公司邮寄送达了《行政处罚决定书》，该公司于9月11日收到。市工商局作出行政处罚决定书的时间虽然与《听证告知书》的时间相同，不符合行政处罚法的规定，但该行政程序的瑕疵并未影响福斯特公司在行政程序中依法享有的各项权利。福斯特公司提出被诉行政行为程序违法、未依法保证其在行政程序中的听证权利的理由不能成立。
      1999年7月16日，公主岭市人民法院作出的（1999）公行初字第52号行政判决书，要求市工商局重新作出具体行政行为，其理由是：福斯特公司在企业年检期间已经向工商局规定的年检部门送交了《公司年检报告书》，后又通过分局在执照上加盖了市工商局私营企业年检戳记，因此市工商局以福斯特公司“未参加年检”为由，公告吊销其营业执照主要证据不足。至于福斯特公司是否符合年检条件，分局加盖“年检戳记是否合法有效”，不属于行政案件审理范围，“应由工商局依据有关行政管理法律、法规予以确认”。1999年8月18日，市工商局以福斯特公司未按规定接受公司年检，而到无公司年检权的塔南分局，通过非正常渠道取得两个非私营有限责任公司年检戳记，确认该公司营业执照上的两个年检戳记无效为由，作出的公工商处字（1999）第1号行政处罚决定书，与被撤销的行政行为并非基于“同一事实和理由”，不违反行政诉讼法的规定。福斯特公司提出“再一次作出的行政行为是与被撤销的行政行为基于同一事实作出的，违反了行政诉讼法的规定”的理由亦不能成立。
       综上，最高人民检察院提出的抗诉理由基本成立，吉林省高级人民法院（2005）吉行再终字第6号行政判决认定事实不清，适用法律、法规错误。
       根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
        一、撤销吉林省高级人民法院（2005）吉行再终字第6号行政判决；
        二、撤销四平市中级人民法院（2004）四立行再字第1号行政判决；
        三、驳回原审原告公主岭市福斯特妇女用品有限公司的诉讼请求。
    本判决为终审判决。

                                                        审  判  长    蔡 小 雪

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